联合国气候大会观察（六）：适应目标的差距
联合国气候大会观察（六）
适应目标的差距
文 | 白 俊 叶素锦
气候变化已经发生，由于气候系统的惯性，即便立即停止人为温室气体排放，气候变化还将继续。国内很多报道会把7月份河南水灾理解为极端天气事件，但国际上往往会进一步和气候变化联系在一起，无论是2021年2月份美国德克萨斯州冰灾、6月份美国西北部和加拿大热浪、7月份德国水灾、8月份格陵兰岛降雨、10月份意大利北部暴雨和俄罗斯西伯利亚夏季山火，还是巴西的持续干旱都是如此。气候适应就是要提高适应气候变化引发的风险事件的能力，降低气候变化对人们的生活、生计乃至生命造成的威胁和影响。发达国家适应气候变化的能力尚有不足，发展中国家的差距更大，贫穷落后国家更是困难，有的时候贫穷落后国家受到气候变化灾害冲击的信息甚至都不会引起国际社会的广泛关注。贫穷落后国家温室气体排放最少，对产生气候变化的责任最小，但承担的气候变化风险最高，适应气候变化的能力最弱，国际社会有义务提供帮助和支持。
虽然1992年的《联合国气候变化框架公约》多次提到了适应的概念，但并未给出明确界定，也并未引起重视。2001年在摩洛哥马拉喀什举行的COP7大会决定将脆弱性和适应纳入发展中国家能力建设框架，同时设立相关基金，对最不发达国家予以特别支持。2007年在印尼巴厘岛举行的COP13大会首次提出适应与减缓并重，2010年墨西哥坎昆COP16大会通过了《坎昆适应框架》，以此来实现增强适应行动的目标，还成立了专门的适应委员会来支持和协调相关工作。《巴黎协定》首次确立了“提高适应能力、加强韧性和减少对气候变化的脆弱性”的全球适应目标，要求缔约方通过编制国家适应方案、脆弱性评估、监测与评价等方式开展适应方面的规划和实施，确立了适应信息通报机制以及适应进展的全球盘点机制，标志着对适应的重视程度在逐步深入。英国提出的COP26大会具体适应目标包括改进灾害预警系统、提高防洪能力、增加基础设施和农业的气候变化适应能力、保护和恢复自然栖息地、抵御冰冻雨雪等各种灾害、完善适应信息通报制度等方面。
和全球减缓目标可以简单统一到排放量这个单一维度不同，全球适应目标则多元复杂，存在简化与量化的困难，原因是适应是对具体气候灾害风险和影响的应对，具有地域性特征，并且可能随着时间的变化而变化。因此对适应差距的估计远比对排放差距的估计要困难得多。在经合组织2021年9月28日召开的一个评估国家适应政策实施进展的会议上，英国气候变化委员会研究人士指出，英国自己的适应政策执行也是滞后的，大致原因包括：适应涉及的范围太广、问题复杂交织、目标不够清晰、投入资源不足和证据资料缺乏等方面。
中国2013年发布了《国家适应气候变化战略》，明确了到2020年国家适应气候变化的原则、目标、重点以及重点领域的相关措施。在生态环境部2020年10月举行的例行新闻发布会上，应对气候变化司司长李高表示，中国正在开展适应状况评估，组织编制《国家适应气候变化战略2035》，明确我国到2035年适应气候变化的目标任务，并且把适应气候变化与可持续发展、生态环境保护，基础设施建设、消除贫困等工作有机融合，构建适应气候变化新模式。他还表示，“适应气候变化非常复杂，客观来讲我们的研究还有很大的差距”。中国代表在出席2021年9月30日至10月2日COP26部长级预备会时认为，当前实现《巴黎协定》目标不仅在减缓上存在差距，适应和支持方面的差距更大。
《巴黎协定》虽然没有强制要求缔约方在提交的国家自主贡献中包括气候适应计划和实施情况，但要求酌情定期提交和更新包括国家适应计划在内的适应信息通报。在《联合国气候变化框架公约》秘书处2021年公布的《巴黎协定》国家自主贡献综合报告初步版和完整版中，对缔约方提交的适应信息有汇总介绍，但没有就适应的差距进行明确的说明。总的来看，多数缔约方在国家自主贡献中纳入了关于适应的内容，其中一小部分缔约方将此作为其适应信息通报，提供的信息包括国家具体情况和脆弱性、加强适应相关研究的工作情况、国家适应计划及部门行动、应急措施、适应与减缓的协同效应、以及对适应行动的监测和评估。与以往的国家自主贡献相比，缔约方对国家适应计划的重视有所增强，纳入了更多有时限的量化适应目标及相关的指标框架。有的把适应工作和可持续发展目标联系起来，或者对适应和减缓之间更具体的协同效应和共同效益进行了阐述。几乎所有的适应内容都谈到了升温、极端气温、降雨变化和海平面上升等关键气候变化，以及它们引发的不同气候影响，包括降雨、暴风雨雪和飓风等极端事件、洪水、干旱、热浪、盐水入侵、海洋酸化、珊瑚白化、腐蚀、滑坡、火灾、冰雪和永久冻土层融化等。
在适应的优先序中，总体上看缔约方把粮食生产和营养安全排在第一位（依次是农业、畜牧业和渔业），淡水资源排在第二位，第三是陆地和湿地生态系统（依次是生物多样性和生态系统、森林），第四是人的健康，第五是重点经济部门和服务业（依次是能源、基础设施、旅游和交通），接下来分别是灾难风险管理、城区其他居住地、沿海及低洼地区，最后是海洋生态系统（见下图）。
来源：《巴黎协定》国家自主贡献综合报告完整版（2021年9月17日）
二、联合国环境规划署的《适应差距报告》
联合国环境规划署2010年开始编制的《排放差距报告》对《联合国气候变化框架公约》缔约方的谈判起到了参考和支持作用。在相关方要求下，联合国环境规划署2014年起开始编制《适应差距报告》，但和《排放差距报告》每年发布不同，《适应差距报告》迄今为止只发布了五次。
根据最新的2020年《适应差距报告》，气候适应现已广泛融入世界各国的政策和规划，但各国的重视程度和政策力度迥异。由于关于适应规划的界定和评估方法还没有达成共识，因此不能对适应规划的充分性和有效性做出判断，对适应规划能否达到声称的目标也难下定论。对于加强适应规划和实施以及减少气候变化引起的损失而言，额外的适应资金支持至关重要，特别是在发展中国家。国际公共适应资金正在缓慢增加，但没有足够的数据来确定国内公共或私人资金也出现了这一趋势。与此同时，仅发展中国家的年度适应成本目前估计就在700亿美元左右，预计到2030年将达到1400亿-3000亿美元，到2050年将达到2800亿-5000亿美元。
该《适应差距报告》还认为，由于适应资金和适应成本难以比较，利用现有证据只能做出这样的推断：鉴于气候变化的速度和影响，目前的努力并没有缩小适应资金缺口。开发资金的提供者没有很好地将适应纳入其各项活动中。虽然用于适应的资金在总体多边开发资金中所占份额大幅上升，但其在总体双边开发资金中所占份额在2013年至 2017年间增长缓慢。此外，持续的新冠疫情预计将制约国家和国际两级的公共财政能力，进一步加剧用于适应的资金缺口。适应项目的实施也存在问题，项目实施和产生的效果之间的因果关系往往不够清晰，引发人们对项目有效性的担心。人们越来越深刻地认识到基于自然的解决方案可以为适应气候变化做出重要贡献，但具体的计划寥寥无几，资金支持力度也很弱。
总的来看，《适应差距报告》认为在过去十年里，国家层面对气候适应的重视程度在全世界范围都有提高，但还需要更大的雄心；适应的规模还是太小，适应成本增长超过适应资金增长的风险真真切切；没有确凿的证据表明国家层面的适应计划是否能在下级部门和行业充分落地；对适应的监测与评价不够，亟需改进和落实。
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